Sammendrag:

Oslo bystyre vedtok 25.06.1997 reguleringsplan for småhusområder i Oslos ytre by, S-3591. Bystyret vedtok samtidig at "Byrådet bes legge frem en evaluering av disse bestemmelser etter at de har virket i 2 år." Byrådet legger nå frem rapport om evaluering av reguleringsplanen. Evalueringsrapporten er utarbeidet av Plan- og bygningsetaten og omfatter en gjennomgang av de erfaringer Plan- og bygningsetaten, noen bydeler og utbyggere har hatt med planen. Til hjelp i evalueringen har Norges byggforskningsinstitutt vært engasjerte til å analysere hvilke konsekvenser planen har hatt for byggesaksbehandlingen og kvaliteten på noen boligprosjekter som er gjennomført. På grunnlag av disse erfaringer, anbefaler byrådet at planen revideres for å gjøre planen til et bedre arbeidsredskap for å utforme funksjonelle og tilpassede boligområder.

Saksfremstilling:

Reguleringsplan for småhusområder i Oslos ytre by (S-3591) ble vedtatt av bystyret 25.06.1997 (småhusplanen). Planens § 4 ble endret 13.06.2001. Småhusplanen omfatter ca. 28 000 da fordelt på ca. 28 000 eiendommer.

Som bakgrunn for utarbeidelsen av reguleringsplanen utarbeidet Plan- og bygningsetaten i 1994 et strateginotat som grunnlag for videre planlegging av småhusområdene. Strategien ble vedtatt av Bystyret 15.02.1995. Innholdet i vedtaket kan kort oppsummeres slik:

Intensjonene bak den nye reguleringsplanen skulle være:
1. Å gi bedre differensierte rammer for fortettingen som allerede foregår, med vekt på kvalitet
2. Å stimulere til høyere utnyttelse av områder med stort utbyggingspotensiale
3. Å erstatte de midlertidige reguleringsbestemmelsene med permanente reguleringsplaner og bestemmelser som gir et bedre verktøy for forvaltning av byggesaker

Fortettingsområdene differensieres ut fra følgende 4 fortettingskategorier:
Kat. 1. Steder egnet for bymessig utvikling
Kat. 2. Delområder underlagt særlige hensyn til landskaps- og vegetasjonsvern
Kat. 3. Boligområder med bevaringsverdi.
Kat. 4. Generelle fortettingsområder

På dette grunnlag ble det utarbeidet et forslag til reguleringsplan for Kat. 4 områdene, som er den småhusplanen bystyret vedtok i 1997. Samtidig med vedtakelsen av planen vedtok et pkt. 6 som lyder: "Byrådet bes legge frem en evaluering av disse bestemmelsene etter at de har virket i 2 år".

Evalueringsprosessen ble utsatt i 1999 på grunn av prioritering av arbeidet med kommuneplan 2000. Arbeidet ble derfor startet opp i Plan- og bygningsetaten i 2001.

Plan- og bygningsetaten har nå utarbeidet rapport om evaluering av reguleringsplanen (Juni 2002), jf. trykt vedlegg 2. I arbeidet har etaten gått igjennom de erfaringer som er gjort etter fire år med planen. Plan- og bygningsetaten har vært i kontakt med andre kommunale etater og enkelte bydeler om deres erfaring med planen. Til hjelp i evalueringsarbeidet har etaten engasjert Norges byggforskningsinstitutt til å evaluere planen og bruken av den. Rapporten "Mellom byggesak og byutvikling", evaluering av forenklet reguleringsplan for fortetting av småhusområdene i ytre by følger vedlagt som trykt vedlegg 3. Konklusjonene fra rapporten er referert og kommentert i Plan- og bygningsetatens rapport.

Kort sammendrag av evalueringen:

Plan- og bygningsetaten bemerker at en viktig del av evalueringen har vært å undersøke hvordan småhusplanen har blitt oppfattet og brukt i Plan- og bygningsetaten og av planleggere og utbyggere etter at planen har fungert i noen år.

Samlet sett er Byggforskningsinstituttets (Byggforsk) vurdering av byggesaksbehandlingen at den er et skritt i riktig retning ved at den gir mer forutsigbare bestemmelser og gir mulighet til å stille krav til utforming og estetikk. Men planen krever mer av saksbehandlerne mht. skjønnsvurdering av kvaliteten på prosjektene enn de tidligere midlertidige reguleringsbestemmelsene.

Byggforsk har gjennomgått 8 boligprosjekter for å vurdere oppnådd kvalitet. Gjennomgangen viser i følge Byggforsk liten direkte sammenheng mellom planens intensjoner om bedre kvalitet og det resultat som er oppnådd. Det synes som det er kvaliteten på prosjekteringen og saksbehandlernes skjønn og bruk av kvalitetskravene i planen som er avgjørende for resultatet.

Private planleggere og utbyggeres erfaringer:
Utbyggere har ulike oppfatninger om hva som menes med kravet til tilpassing til terreng og omkringliggende bebyggelse i reguleringsbestemmelsene. Mange utbyggere har ikke dokumentert tilstrekkelig de forhold som skal belyse hvorvidt kravet til tilpassing er
oppfylt. Dette fører til diskusjoner med saksbehandlere om hva som ligger i kravene i reguleringsbestemmelsene.

Bydelenes vurdering:
Det har vært møter med bydelsadministrasjon og tekniske utvalg i noen av de bydeler som
har hatt mest fortetting (Ullern og Nordstrand). Det generelle inntrykk er at bydelene synes at Plan- og bygningsetaten har vært for lite strenge når det gjelder å tillate ny type bebyggelse som fraviker fra byggeskikken i eksisterende småhusområder. Dette har delvis sin årsak i at administrasjonen stiller seg på bydelens egne innbyggeres side og tolker reguleringsbestemmelsene mer restriktivt enn hva Plan- og bygningsetaten og Byutviklingskomiteen gjør.

Plan- og bygningsetatens erfaringer:
Plan- og bygningsetaten bemerker at en mer differensiert vurdering av småhusområdene enn det de gamle midlertidige reguleringsbestemmelsene ga anledning til, ved oppdeling i fire arealkategorier, har vært et riktig plangrep. Men fremdeles er reguleringsplanen for kat. 4 områdene, de generelle fortettingsområdene, en svært stor plan som skal dekke forskjellige typer områder og planproblemer. Det pekes på flere forhold som er svært krevende i utformingen av gode boligområder i småhusplanen.

Dette gjelder for det første at planen forutsatte at eksisterende tomtegrenser ble lagt til grunn for utbyggingen. Bestemmelsene i plan- og bygningsloven om avstand til nabogrense kan i enkelte tilfeller vanskeliggjøre en hensiktsmessig og maksimal utnyttelse av en tomt eller et område. Frivillig fortetting oppfordrer ikke til endring av tomtegrenser som kunne ha ført til bedre utnytting og tilpassing til eksisterende terreng og omkringliggende bebyggelse.

Videre pekes på forholdet ved fortetting over tid. Hvis en større tomt blir fortettet bit for bit over tid, vil de første fradelingene og utbygginger styre utnyttelsen av tomten. Dette kan føre til uhensiktmessige løsninger totalt sett. Det bør derfor diskuteres om det er nødvendig å presisere kravet om å få utarbeidet en plan for fortetting av hele eiendommen.

Sammenslåing av eiendommer for å få høyere utnyttelse er en annen problemstilling jf. den nærmere omtale nedenfor.

Når det gjelder byggesaksbehandingen peker Plan- og bygningsetaten på at det fra 01.01.1997 ble gjennomført omfattende endringer i byggesaksdelen i plan- og bygningsloven. Dette førte bl.a. til at det ble sendt inn svært mange byggesøknader like før de nye lovbestemmelsene trådte i kraft. De nye bestemmelsene førte til gjennomgripende endringer av behandlingen av byggesaker i etaten. Dette stilte bl.a. store krav til skolering av byggesaksbehandlerne.

Byggesaksbehandlingen blir utført i tre avdelinger i etaten, noe som har ført til noe forskjellig tolking av reguleringsbestemmelsene og retningslinjene i planen. Det er opprettet et eget kvalitetssikringssystem for byggesaker (KSB) som bl.a. skal ta standpunkt til de ulike tolkinger. Det er likevel grunn til å tro at etaten har hatt, utover det som følger av geografiske forskjeller, en noe variert praktisering av bestemmelsene.

Plan- og bygningsetaten peker videre på utilsiktede konsekvenser ved inntegning av planen. Da plangrensen for de 28 000 eiendommene ble tegnet inn på reguleringskartet for småhusplanen i målestokk 1:10 000, oppsto det på noen punkter feil. Arealer som ikke var ment å inngå i reguleringsplanen ble tatt med og regulert til byggeområde/bolig. Dette gjaldt områder som tidligere var regulert til andre formål enn bolig, så som barnehager, friområder, spesialområder og uregulerte områder. Plan- og bygningsetaten har startet planarbeidet med å rette opp de utilsiktede omreguleringene, enten ved å tilbakeføre områdene til den planstatus de hadde før reguleringsplanen ble vedtatt, eller i noen tilfeller ved oppdatering til dagens bruk.

Plan- og bygningsetaten anfører videre at intensjon om at den nye planen skulle føre til mer utbygging i småhusområdene viser seg ikke å slå til. Nedgangen i boligbyggingen innenfor planområdet har fulgt nedgangen i boligbyggingen i Oslo de siste årene. Andelen av Oslos boligbygging innenfor reguleringsplanens område har gått ned fra 20% til 15% i perioden etter at planen ble vedtatt sammenlignet med perioden da de midlertidige reguleringsbestemmelsene var gjeldende. Dette kan ha sammenheng med at det i 1997 ble innført nye bestemmelser om byggesaksbehandling i plan- og bygningsloven, som førte til mer omfattende byggesaksbehandling og forsinkelser for en del byggeprosjekter.

I kommuneplan 2000 er det forutsatt at fortetting av småhusområdene kan dekke ca. 15% av den totale boligutbyggingen i Oslo frem til 2015. Det vil si ca. 400 boliger pr. år som er noe mindre enn det som ble bygget pr. år i perioden 1995-97. Plan- og bygningsetaten anfører at da det er nok andre arealer til boligbygging innenfor byggesonen for å kunne dekke det anslåtte behov for 40 000 nye boliger i Oslo frem til 2015, er det ikke behov for å øke utnyttelsen av småhusområdene mer enn de nåværende reguleringsbestemmelser gir anledning til, for å nå boligtallet på 40 000.

Gjennom praktiseringen av reguleringsplanen har det vist seg at en del formuleringer i reguleringsbestemmelsene er egnet til å skape usikkerhet om tolkningen. Plan- og bygningsetaten foreslår derfor å endre noen reguleringsbestemmelser. Videre foreslås at det utarbeides en veileder for byggesaksbehandlere og utbyggere for å sikre en kvalitativt bedre, mer forutsigbar og enhetlig praksis i byggesaksbehandlingen.

Et mer prinsipielt spørsmål er hvordan en skal forholde seg til den utviklingen som har skjedd de siste årene ved at utbyggere kjøper opp flere tomter, river eksisterende hus på tomtene, og slår dem sammen til en tomt på over 3 daa for å utnytte de ekstra utbyggingsmulighetene (en ekstra etasje) som tomter over 3 daa gir mulighet for etter de nåværende reguleringsbestemmelsene. Dette har ført til at en nye type flermannsboliger (byvillaer) kan bli bygget over nesten hele planområdet. Ca. 60 slike prosjekter er under behandling i Plan- og bygningsetaten. Denne utviklingen var ikke forutsatt da planen ble vedtatt i 1997. Dette kan en forholde seg til på tre prinsipielt forskjellige måter:

1. Godta utviklingen som en del av transformasjonen og utnyttelsen av arealpotensialet i småhusområdene og akseptere at alle småhusområder over tid vil endres til en annen type bebyggelse. Det betyr at en ikke endrer de nåværende reguleringsbestemmelsene for å hindre en slik utvikling.

2. Forsøke å lokalisere disse nye boligtyper til enkelte egnede områder ved å innskjerpe reguleringsbestemmelsene og Plan- og bygningsetatens byggesaksbehandling ved å legge mer vekt på tilpassing til eksisterende bebyggelse. Dette vil bety at en utbygger ikke kan påregne maksimal utnyttelse av en tomt på over 3 daa når for eksempel tomten ligger i et område med homogen frittliggende villabebyggelse.

3. Lage en ny plan hvor en differensierer boligområdene ytterligere ved at de områder som ønskes bevart for eksempel med frittliggende en- og tomannsboliger, blir geografisk avgrenset. Områder som eventuelt kan gis en høyere utnyttelse enn de nåværende bestemmelser gir anledning til blir avgrenset i planen.

Av de tre alternativene vil Plan- og bygningsetaten foreslå at man velger alternativ 2.
Etaten foreslår videre til dels omfattende endringer i reguleringsbestemmelsenes § 4 Tillatt bebyggelse og grad av utnytting -, for å kunne oppnå bedre tilpassing til eksisterende bebyggelse og bedre utnytting av områdene for denne type bebyggelse.

Etter behandling av denne rapporten foreslår Plan- og bygningsetaten at det utarbeides et formelt konkret forslag til reguleringsendringer som behandles på vanlig måte etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Gjennomgang av de enkelte reguleringsbestemmelser og Plan- og bygningsetatens vurdering av behov for endringer:

§ 1 Hvor bestemmelsene gjelder
Avhengig av hva som blir bestemt om eventuell differensiering av planområdet må paragrafen endres. Det må presiseres at en nye reguleringsplan opphever den eldre.

§ 2 Krav til bebyggelsesplan
Bestemmelsen sier at for byggetiltak med mer enn 10 nye boliger skal det kreves bebyggelsesplan. I Planlovutvalgets forslag til endringer av Plan- og bygningsloven vil bebyggelsesplan sannsynligvis falle bort og bli erstattet av en ny plantype. Plan- og bygningsetaten vil foreslå at man foreløpig ikke endrer bestemmelsen, men gir den et tillegg til paragrafen og retningslinjene som presiserer kravet til tilpassing til omkringliggende bebyggelse.

§ 3 Krav til bebyggelsens plassering og utforming.
Denne paragrafen stiller større krav til at byggeprosjektene skal ivareta god utforming både til bygget i seg selv og i forhold til omgivelsene enn de tidligere midlertidige reguleringsbestemmelsene og reguleringsbestemmelsene i reguleringsplaner som ble opphevet.

Dette er den sentrale paragrafen i reguleringsbestemmelsene og gir hjemmel til å avslå dårlige prosjekter både på grunn av for høy utnyttelse i forhold til omkringliggende bebyggelse og på grunn av utformingen av bebyggelsen og forholdet til terreng. Plan- og bygningsetaten vil ikke foreslå at paragrafen endres, men at retningslinjene og veiledningsmateriale konkretiseres i forhold til hvilke elementer som skal vektlegges.

§ 3.1 Plassering av bebyggelse
Paragrafen stiller krav om at bebyggelsen skal plasseres slik at det oppnås en god funksjonell og arkitektonisk helhetsvirkning både i seg selv og i forhold til omkringliggende bebyggelse. For å kunne bedømme dette er det behov for god dokumentasjon fra utbyggerne, jf. § 15.

Det er spørsmål om kan avslås i de nåværende bestemmelsen skal erstattes med skal avslås. Plan og bygningsetaten vil foreslå at de nåværende bestemmelsene beholdes for å gi mulighet til å godkjenne prosjekter med spesiell god kvalitet uten å måtte bruke dispensasjonsadgangen. Etaten vil foreslå at det i retningslinjene og veiledningsmateriale presiseres hva som menes med helhetlig bebyggelsesmønster.

§ 3.2 Avstand til nabogrenser
Paragrafen gir bestemmelser om avstand mellom tomtegrense og bebyggelse. Den tillater at garasje og andre mindre bygg med grunnflate maks. 50 m2 kan plasseres inntil 1 m fra nabogrense.

Plan- og bygningsetaten vil forslå en presisering av paragrafen ved at dette bare gjelder frittliggende bygg. Dette betyr at garasjer som er bygget sammen med hovedhuset må plasseres i tråd med de vanlige avstandsbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

§ 3.3. Utforming av bebyggelsen
Reguleringsbestemmelsen stiller krav om at bebyggelsen skal ha en utforming når det gjelder volumer, materialbruk og farger som gjør at området samlet fremstår med et godt helhetlig preg. Retningslinjene er en henvisning til § 74, 2. ledd (skjønnhetsparagrafen) i plan- og bygningsloven. Saksbehandlerne understreker at utforming og plassering (§ 3.1) av bebyggelsen henger tett sammen.

Plan- og bygningsetaten mener at paragrafen kan beholdes som den er, men at innholdet i det skjønn som må utøves må få en sentral drøfting i den veileder som foreslås utarbeidet.

§ 3.4 Bevaringsverdig bebyggelse
Planen forutsetter at bevaringsspørsmålet skal behandles spesielt for de byggesaker som omfatter bevaringsverdig bebyggelse. Bestemmelsen viser først og fremst til de bygg som står oppført i Byantikvarens "Gule liste". Plan- og bygningsetaten vil foreslå en presisering av at bevaringsspørsmålet alltid skal vurderes når bebyggelsen forutsettes revet eller endret og et tillegg i retningslinjene om at der Byantikvaren eller Plan- og bygningsetaten finner det nødvendig, vil det fremmes bygge- og deleforbud etter plan- og bygningsloven § 33 med formål å utarbeide en bevaringsplan for eiendommen eller et større område. Dette er foreslått for å gjøre byggherre på et tidlig tidspunkt oppmerksom på hva som kan komme til å skje med verneverdig bebyggelse.

§ 4 Tillatt bebyggelse og grad av utnytting
Paragrafen ble endret i juni 2001 ved å erstatte etasjetall med tall for gesims og mønehøyde. Utnyttingen er differensiert ut fra tomtestørrelse. Prinsippet er at for tomter under 3 daa tillates gesims og mønehøyder på henholdsvis 8 og 9 m. På tomter over 3 daa tillates gesimshøyde på 10 og mønehøyde å 11m.

Dette er sammen med § 3 den sentrale paragrafen i reguleringsbestemmelsene som bestemmer plassering og utforming av bebyggelsen i småhusområdene. Paragrafen setter grensene for det som blir tillatt bygget etter hvor stor tomten er, forutsatt at krav om plassering og utforming etter § 3 samt krav til uteoppholdsareal i §8 er oppfylt. Utbyggere mener som regel at de har krav til maksimal utnyttelse etter denne paragrafen når et minimum av krav til plassering og utforming er oppfylt.

Ut fra de erfaringer som er gjort og den praksis som har utviklet seg vil Plan- og bygningsetaten foreslå følgende endringer i denne paragrafen:

Mulighet for utnyttelse ut fra tre tomtestørrelse (under 1 daa, fra 1-3 daa, og over 3 daa) opprettholdes.

For § 4a som omfatter tomter med frittliggende en- og tomannsboliger under 1 daa vil etaten foreslå en øking av mønehøyden til 10 m for gi bedre muligheter til skrå tak. I tillegg foreslås en presisering av gesimshøyde for takoppbygg/arker for å gjøre dette klare for utbyggere og saksbehandlere.

For § 4b som omfatter tomter mellom 1 og 3 daa foreslås at annen boligbebyggelse kan tillates med et bebygd areal (BYA) på inntil 24% om kvalitetene beskrevet i § 3 dokumenteres oppfylt. Plan- og bygningsetaten vil foreslå at utnyttelsen reduseres med fra 28 til 24% fordi dette gir bedre mulighet til å oppfylle kravet i § 3 til bebyggelsens plassering og utforming. Bebyggelsen kan ha en gesimshøyde/mønehøyde på inntil 10 m. Heishus foreslås tillatt oppført over gesims/mønehøyde med en høyde etter de til enhver tid gjeldende heisforskrifter.

For § 4c som omfatter tomter over 3daa foreslås BYA på inntil 24% med gesimshøyde på inntil 11m, en mønehøyde på inntil 13m og en presisering om kvalitetene beskrevet i § 3 dokumenteres oppfylt. Dette vil bety at i områder med ensartet bebyggelsesstruktur vil man kunne være strengere med å tillate maksimal utnyttelse (en ekstra etasje) hvis tilpassingen til den omkringliggende bebyggelse ikke er tilfredsstillende. I tillegg vil etaten foreslå egne bestemmelser som tillater takterrasser på flate tak på en måte som ikke gjør at de fremtrer som en ny etasje.

For å kunne ta ut noe mer av arealpotensialet i andre områder vil etaten foreslå en ny § 4d for områder hvor bebyggelsens struktur, utnyttelse form og volumer samlet, eller hver for seg, er uensartet og som ligger i nær tilknytning til avkjørsler fra hovedveier eller viktige holdeplasser/stasjoner for kollektivtrafikken. Dette er områder som etter en nærmere vurdering, kan tåle en høyere utnyttelse enn planen i dag gir anledning til. På tomter over 3000 m2 i disse områder vil etaten foreslå at det tillates boligbebyggelse med gesimshøyde 11m og mønehøyde 13m med et bebygd areal (BYA) på inntil 30%.

Som retningslinje for § 4d foreslås en presisering av at punkt d gir anledning til å vurdere en høyere utnyttelse for områder som ikke har en enhetlig bebyggelsesmønster og som ligger med god forbindelse til hovedveier og kollektivtrafikk med henblikk på å skape viktige knutepunkter. Eksisterende § 4d om tillatt bebyggelse langs bekkedrag m.m. foreslås opprettholdt som ny § 4e.

§ 5 Tillatt minste størrelse på eneboligtomter
Paragrafen fastsetter minste størrelse på eneboligtomter til 600 m2. Dersom det foreligger godkjent søknad om byggetillatelse, eller søknaden gjelder eksisterende hus kan mindre tomt godkjennes dersom de øvrige kravene om tilpassing, utomhusarealer, parkering m.m. i reguleringsbestemmelsene og plan- og bygningsloven blir oppfylt. Det har ikke budt på spesielle problemer å bruke denne paragrafen og den foreslås opprettholdt.

§ 6 Bevaring av strandlinje mot sjø og vassdrag
Paragrafen viser til spesielle områder mot sjø og vassdrag som er tegnet inn på plankartet hvor det er lagt inn byggegrenser som ikke kan brytes. Dette gjelder begrensede områder. Paragrafen foreslås opprettholdt.

§ 7 Bevaring og nyplanting av vegetasjon
Bestemmelsen tar opp bevaring av eksisterende vegetasjon og opparbeidelse av godkjent utomhusplan. Plan- og bygningsetaten vil understreke de manglende muligheter for oppfølging og sanksjoner ved brudd på paragrafen. Dette er tatt opp i etatens henvendelse til Planlovutvalget som skal komme med forslag til endringer i plandelen av plan- og bygningsloven

Til bestemmelsen foreslås følgende tillegg: Større trær, bevaringsverdige og fredede trær og annen verdifull vegetasjon skal tegnes inn på kart ved søknad om tiltak og skal i størst mulig grad bevares.

§ 8 Krav til uteoppholdsareal
I paragrafen tallfestes minimumskravet til antall m2 uteoppholdsareal for ulike typer bygg. Plan- og bygningsetaten mener at denne paragraf er helt nødvendig å ha i byggesaksbehandlingen. Samtidig understrekes at antall m2 alene ikke automatisk gir gode utearealer. Det er også ønskelig å se på det samlede uteareal i nærområdet når det settes krav til et enkelt bygg. Paragrafen og retningslinjene foreslås opprettholdt, men med presisering av krav til kvalitet på utomhusområdene.

§ 9 Strøkstjenlig virksomhet
Paragrafen er tatt med fra de midlertidige reguleringsbestemmelsene og gir åpning for annen type virksomhet som kan være tjenlig for boligområdet.

Plan- og bygningsetaten vil foreslå en ny formulering av paragrafen for å få bedre retningslinjer og forutsigbarhet. Enkelte saker har vært behandlet hos fylkesmannen hvor det har vært diskusjon om hva som er strøkstjenlig virksomhet.

§ 10 Krav til veier
Bestemmelsen gir mulighet til å kreve utredninger om trafikksituasjonen der situasjonen tilsier det. Det blir ofte ikke krevd slike utredninger om trafikksituasjonen. I byggesaken vil imidlertid § 67 i plan- og bygningsloven bli gjort gjeldende og krav til veitilknytning bli tatt opp. Dette bør presiseres i paragrafen for å gjøre utbyggere klar over hvilke veikrav som kan komme.

§ 11 Parkering og adkomst
Bestemmelsen henviser til parkeringsnormen for Oslo som nå er under revisjon. Paragrafen oppleves som problematisk på grunn av konflikt med ønsket om å få til fortetting og at terrenginngrep for å skaffe parkeringsareal kan være ødeleggende for gode utearealer.

I og med at parkeringsnormen nå er under behandling vil paragrafen og retningslinjene måtte få en ny formulering i tråd med det som blir vedtatt av nye parkeringsnormer.

§ 12 Trafikkstøy
Bestemmelsen viser til Miljøverndepartementets retningslinjer for gjeldende grenser for trafikkstøy. Bestemmelsen blir bare brukt i forbindelse med skjerming mot hovedvei. Hvor nye prosjekter er med på å skjerme et område mot støy bør det vurderes om det kan gis høyere utnyttelse og avvik fra naboskapets bebyggelsesmønster etter forslag til ny paragraf 4d.

§ 13 Luft- og jordforurensning
Bestemmelsen viser til SFT 's rapport "Virkninger av luftforurensninger på helse og miljø - anbefalte grenseverdier" og blir sjelden brukt. Det foreslås en nye formulering av paragrafen som spesifiserer kravene bedre.

§ 14 Kulturminne
Paragrafen viser til kulturminnelovens § 8 om automatisk fredede kulturminner. Paragrafen anses overflødig da den bare viser til gjeldende lovverk. Paragrafen foreslås strøket som reguleringsbestemmelse, men innarbeidet i veiledningsmaterialet.

§ 15 Krav til byggesøknaden
Paragrafen omhandler de krav som settes til byggesøknaden. Hensikten med paragrafen er å gi saksbehandlerne et nødvendig grunnlag for å behandle byggesøknaden. Paragrafen oppfattes som svært nødvendig da tiltakshaverne fremdeles ikke er flinke nok til å sende med materiale som belyser byggesøknaden i nødvendig grad. Paragrafen foreslås opprettholdt i sin nåværende form.

Byrådet bemerker

Byrådet har mottatt forslag til endringer i småhusplanen fra Vinderen bydelsutvalg, jf. brev av 20.06.2002 fra Bydel Vinderen med vedlegg, trykt vedlegg 4. Byrådet har også mottatt kopi av Grefsen-Kjelsås bydelsutvalgs uttalelse i brev av 11.11.2002 til Plan- og bygningsetaten, og kopi av Bygdøy-Frogner bydelsutvalgs uttalelse i brev av 20.12.2002 til Plan- og bygningsetaten, hvor det gis innspill til endringer i småhusplanen. Brevene vedlegges til orientering som henholdsvis trykt vedlegg 6 og 7.

Byrådet har videre forelagt Plan- og bygningsetatens evalueringsrapport for Byantikvaren for uttalelse. Byantikvaren har gitt en vurdering i brev av 03.12.2002 jf. trykt vedlegg 8. Etter Byantikvarens vurdering er småhusplanens intensjon om fortetting med kvalitet i småhusområdene ikke oppfylt. Byantikvaren uttaler bl.a. at den fremlagte rapporten fra Byggforsk og Plan- og bygningsetatens egen evaluering, viser at de sentrale punkter i planen er nedprioritert til fordel for målet om fortetting, og at tilpasning har måttet vike for en subjektiv kvalitetsvurdering av enkeltprosjekter. Byantikvaren er enig med Plan- og bygningsetaten i at det må fremmes en ny reguleringssak med forslag til nye reguleringsbestemmelser, og fremmer en rekke forslag til hvilke endringer som det bør arbeides med. Byantikvaren er videre positiv til at det skal utarbeides en veileder for byggesaksbehandlere og utbyggere.

Byrådet vil oversende bydelsutvalgenes og Byantikvarens innspill til Plan- og bygningsetaten for vurdering i tilknytning til den videre oppfølging etter bystyrets behandling av evalueringsrapporten.

Byrådet viser til at Vinderen bydelsutvalg i sin henvendelse peker på bystyrets vedtak pkt. 5 om utarbeidelse av veileder og pkt. 6 om utarbeidelse av trafikkplan for Oslos ytre områder, som ble vedtatt i forbindelse med vedtakelsen av småhusplanen. Når det gjelder status for oppfølging av disse punkter, har byrådet innhentet uttalelse fra Plan- og bygningsetaten. I brev av 09.09.2002 ( jf. trykt vedlegg 5) opplyser Plan- og bygningsetaten at utkast til veileder ble utarbeidet i 1996/97, men at den ikke ble formelt ferdigbehandlet bl.a. på grunn av at etaten ønsket å få noen erfaringer med de retningslinjer som ble vedtatt sammen med reguleringsplanen. Arbeidet har senere ikke blitt videreført bl.a. på grunn av etatens ressurssituasjon. Når det gjelder utarbeidelse av trafikkplan for Oslos ytre by, peker etaten bl.a. på at dette vil være en svært omfattende planoppgave som etaten ikke har hatt mulighet til å prioritere på sitt arbeidsprogram de siste årene.

Byrådet tar Plan- og bygningsetatens orientering om status til etterretning. Når det gjelder spørsmålet om veileder, legger byrådet til grunn at dette nå vil bli utarbeidet på grunnlag av de erfaringer som er gjort og de endringer av reguleringsbestemmelser og retningslinjer som vil bli vedtatt.

Byrådet merker seg at småhusplanen samlet sett blir vurdert til å ha mer forutsigbare bestemmelser enn de midlertidige reguleringsbestemmelsene som planen avløste. Men byrådet noterer at evalueringen har avdekket behov for enkelte justeringer og nærmere konkretiseringer vedrørende praktiseringen og at Plan- og bygningsetaten foreslår en rekke endringer i reguleringsbestemmelsene som oppfølging av evalueringen. Byrådet slutter seg til Plan- og bygningsetatens vurdering av at planen bør revideres og vil legge opp til at et forslag om endringer i planen kan legges frem for politisk behandling så snart som mulig etter bystyrets behandling av evalueringsrapporten. Byrådet vil imidlertid tilrå at endringene i planen baseres på en mer restriktiv regulering av hvilken type bebyggelse og volum som kan tillates i småhusområdene, enn det Plan- og bygningsetaten legger opp til.

Byrådet anser at hovedproblemet med gjeldende plan er å oppnå en fortetting som er tilpasset strøkets egenart. Det er byrådets oppfatning at tilpasningen til omkringliggende bebyggelse ikke alltid har vært god nok. Dette skyldes både reglene om utnyttelsesgrad, for stor grad av skjønn og press fra utbyggere. Sammenslåing av tomter for å få en høyere utnyttelse, ofte med riving av bestående bebyggelse, har i enkelte tilfelle gitt nye bygningstyper som sterkt bryter med omkringliggende bebyggelse. Det synes også være tilfelle hvor praktiseringen ikke har vist seg sterk nok til å stå imot et utbyggingspress som fører til at enkelte boligområder endrer karakter. Byrådet ønsker ingen slik utvikling.

Byrådet ønsker at småhusområdene skal beholdes som småhusområder. Det må derfor legges opp til regler som sikrer at områdenes karakter bevares ved en restriktiv vurdering av områdets egenart i forhold til hva som kan tillates av ny bebyggelse. Særlig viktig i denne sammenheng er det også at det tas tilstrekkelig hensyn til områdets kulturhistoriske elementer.

Bestemmelser om utnyttelse og høyder er viktige virkemidler. Samtidig blir tomtestørrelsen mindre vesentlige i forhold til småhusområdenes karakter, bygningstyper og høyder. Etter byrådets vurdering karakteriseres småhusområdene særlig ved høyden. Byrådet anser at for store deler av planområdet vil en god tilpasning til områdets karakter i de fleste tilfelle tilsi en høyde på ny bebyggelse tilsvarende 2 etasjer uansett tomtestørrelse. Byrådet mener videre at det må legges opp til en BYA lik 24 % for alle tomtestørrelser. Byrådet ønsker at det gis klare regler som i minst mulig grad åpner for skjønn og færrest mulig dispensasjoner. Det må legges opp til at sammenslåing av tomter ikke skal kunne gi grunnlag for andre bygningstyper enn det som er naturlig i småhusområder. I denne sammenheng er det viktig at det som premiss for planen beskrives hva et småhusområde er og hva som karakteriserer dette.

Byrådet ser, som Plan- og bygningsetaten peker på, at det kan være områder innenfor planområdet som vil være egnet for en høyere utnyttelse f.eks i områder med uensartet bebyggelse i tilknytning til avkjørsler fra hovedveier eller viktige holdeplasser/stasjonsområder for kollektivtrafikken. Byrådet ønsker imidlertid ikke at planen åpner for en slik generell skjønnsmessig bestemmelse som Plan- og bygningsetaten skisseres som forslag til ny § 4d med BYA 30 % . Byrådet vil legge opp til at det eksplisitt konkretiseres hvilke stasjonsområder som kan tåle større utnytting enn småhusområdene og at det konkretiseres hvilke områder som kan tåle mer bymessig fortetting.

Byrådet har mottatt enkelte henvendelser fra privatpersoner som med henvisning til evalueringsrapporten og de forslag til oppfølging som Plan- og bygningsetaten foreslår, reiser spørsmål om hvilken betydning etatens forslag skal/bør få i forhold til de prosjektene som er under behandling i Plan- og bygningsetaten og som innkommer til etaten før ny revidert plan er vedtatt. Plan- og bygningsetaten opplyser at sakene behandles etter nåværende praksis.

Byrådet vil legge opp til at det i påvente av ny plan allerede nå igangsettes en omleggging av praktiseringen av gjeldende plan med sikte på en mer restriktiv vurdering av hvilken bebyggelse som kan tillates oppført. Byrådet anser at det er rom for en betydelig innskjerpet praktisering av reguleringsbestemmelsen §§ 3.1 og 3.3 i forhold til å sikre at ny bebyggelse er godt tilpasset omkringliggende bebyggelse både med hensyn til bygningstype og volum.

Eventuelle ytterligere tiltak, særlig spørsmålet om bruk av nedleggelse av midlertidig bygge- og deleforbud for deler av planområdet eller i forhold til enkelteiendommer i påvente av ny plan, vil bli vurdert når bystyret har behandlet saken.

Byrådet anbefaler på denne bakgrunn at evalueringsrapporten tas til orientering og at det igangsettes arbeid med endring av reguleringsplanens bestemmelser og retningslinjer, samt at det utarbeides veileder i tråd med byrådets anbefalinger.

Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak:

1. Oslo bystyre tar rapporten "Evaluering av reguleringsplan for småhusområder i Oslos ytre by"datert juni 2002, til orientering.

2. Byrådet bes legge frem en reguleringssak med forslag til nye reguleringsbestemmelser og retningslinjer i tråd med byrådets føringer.

3. Byrådet bes utarbeide en veileder for byggesaksbehandlere og utbyggere basert på de erfaringer som er gjort og de endringer i reguleringsbestemmelser og retningslinjer som vil bli vedtatt.

Byrådet, den 29.04.2003

Erling Lae
Ann Kathrine S. Tornås